EL DERECHO AL ACCESO A LA INFORMACIÒN PÙBLICA EN
VENEZUELA[1]
1.- El carácter
normativo y supremo de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela. 2.- Breve referencia a la
tutela judicial efectiva. 3.- De la previsión constitucional del Derecho de
Acceso a la Información Pública. 4.- De la
Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública: Amparo
Constitucional. 5.- De la sentencia de la SC-TSJ de fecha 5 de agosto de 2014
1.- El carácter normativo y supremo de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
Con la Constitución Bolivariana
de la República de Venezuela de 1999 nuestro país dio un gran paso en cuanto a
la concepción de la calidad del texto constitucional. En el actual derecho
constitucional se considera a la Constitución como un verdadero cuerpo
normativo del cual emergen derechos y obligaciones de aplicación preferente, directa e inmediata, sin que
dichos derechos ni obligaciones tengan que ser previamente desarrollados por el
poder legislativo para poder ser exigidos por los ciudadanos.
El
carácter normativo y supremo del texto Constitucional se sobrepone en la
doctrina moderna del derecho constitucional y administrativo dejando de un lado
la concepción programática que, erróneamente, se tenía de la Constitución
dejando de ser esta un mera declaración de principios o directrices que deben
llevarse a cabo para lograr la satisfacción del bien común. Ahora vemos a la
Constitución como un conjunto de normas que afectan directamente la esfera
jurídica del ciudadano y al cual éste, como todas las personas naturales y
jurídicas, públicas o privadas, se encuentran vinculadas. Como fue afirmado por el Tribunal Supremo
Norteamericano en el caso Trop vs.
Duller, 1958:
Las declaraciones de la
Constitución no son adagios gastados por el tiempo ni una contraseña vacía de
sentido. Son principios vitales, vivos, que otorgan y limitan los poderes del
Gobierno de nuestra nación. Son regulaciones de Gobierno. Cuando la Constitucionalidad de una Ley del Congreso se plantea ante
este Tribunal, debemos aplicar dicha regulaciones. Si no lo hiciésemos, las
palabras de la Constitución vendrían a ser poco mas que buenos consejos.[2]
La doctrina del carácter vinculante y supremo del texto
constitucional fue acogida bajo la vigencia de la Constitución de 1961 por la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo en sentencia de fecha 5 de mayo de 1997. En efecto,
dicho tribunal dejó sentado claramente:
[…] que
el control difuso de la constitucionalidad no es sino una consecuencia lógica del
principio de la supremacía y aplicación inmediata de la Constitución. En
países como el nuestro, donde la Constitución tiene un carácter normativo y no
programático, resulta apodíctica la conclusión de que el juez puede aplicar
siempre la Constitución para resolver un caso concreto, incluso por
encima de la ley; de otra manera ¿qué valor normativo pudiera atribuirse a la
norma constitucional si ésta no pudiese ser aplicada directamente por el juez,
órgano que ejerce la función de decir derecho?[3]
El carácter normativo y supremo
de la Constitución tuvo absoluta receptividad en la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela y actualmente ha sido completamente asimilada por la doctrina de la Sala Constitucional
del Tribunal Supremo quien, de conformidad con el artículo 335 del texto
constitucional, es el último intérprete de la Constitución y sus decisiones son
de carácter vinculante para todos los tribunales de la República.
En efecto, el artículo 7 de la
Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela expresamente establece el
carácter supremo de nuestro texto constitucional, en consecuencia el
sometimiento de todas las personas y órganos del poder público a su contenido.
El mismo texto constitucional señala la obligación de todos los jueces y juezas
de la República de garantizar la integridad del texto constitucional -el
llamado control difuso de la Constitución también consagrado en el artículo 20
del Código de Procedimiento Civil pero que ahora tiene rango Constitucional–
así como la obligación del Tribunal Supremo de garantizar la supremacía y
efectividad de las normas constitucionales. Señala la exposición de motivos que,
[…] se consagran los principios de
supremacía y fuerza normativa de la Constitución, según los
cuales ella es la norma de mayor jerarquía y alcanza su vigencia a través de
esa fuerza normativa o su capacidad de operar en la vida histórica de forma
determinante o reguladora. Dichos principios constituyen el
fundamento de todos los sistemas constitucionales del mundo y representan la
piedra angular de la democracia, de la protección de los derechos fundamentales
y de la justicia constitucional.
Con base a lo anterior, todos los órganos que ejercen el
Poder Público sin excepción, están sometidos a los principios y disposiciones
consagrados en la Constitución, y por tanto, todos sus actos pueden ser objeto
del control jurisdiccional de la constitucionalidad.
Ha
señalado por su parte el Tribunal Supremo, en recta y sabia obediencia del
mandato constitucional, que
Existan
o no las normas que desarrollen la regulación constitucional, esta es plenamente eficaz por si
misma y, por lo tanto, establece pautas para el funcionamiento del
órgano al que se refiera la norma constitucional. En consecuencia aun cuando no
haya sido dictada la ley que desarrolle el precepto constitucional, la
disposición contenida en el numeral 10 del artículo 336 de la Constitución, es
de aplicación inmediata por la Sala Constitucional[4].
Importante decisión en la cual además se legisló, al
modificarse el régimen de competencia y el procedimiento en materia de amparo
constitucional.[5]
De igual forma ha señalado el Tribunal
Supremo que
La Constitución es suprema, entre
otras cosas, porque en ella se encuentran reconocidos y positivizados los
valores básicos de la existencia individual y de la convivencia social, al
tiempo que instrumenta los mecanismos democráticos y pluralistas de
legitimación del Poder,
tales como los relativos a la designación de las autoridades y a los mandatos
respecto al cómo y al para qué se ejerce autoridad. Persigue con ello el
respeto a la determinación libre y responsable de los individuos, la tolerancia
ante lo diverso o lo distinto y la promoción del desarrollo armonioso de los
pueblos. El principio de supremacía de
la Constitución, responde a estos valores de cuya realización depende la
calidad de vida y el bien común[6].
En este sentido, no cabe duda que el texto constitucional en nuestro país
tiene carácter normativo y supremo por lo que su aplicación es preferente,
inmediata y directa a todos lo órganos del poder público y a todas las personas
naturales o jurídicas, éstas últimas tanto públicas como privadas.
2.-
Breve referencia a la tutela judicial efectiva
El derecho a
la tutela judicial efectiva está consagrado en el artículo 26 de la
Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, precepto que, por el
carácter normativo y supremo de la Constitución, como hemos señalado,
establecido en el artículo 7, es de aplicación preferente, directa e inmediata
a todos los órganos que ejercen el Poder Público.
Tenemos un
texto constitucional con carácter normativo y supremo del cual deviene el
derecho a la tutela judicial efectiva de todas las personas; derecho el cual,
por estar consagrado en el máximo cuerpo normativo, tiene que ser aplicado preferentemente por todos los órganos
jurisdiccionales ante cualquier acto administrativo, legislativo o judicial que
impida la efectividad de dicha tutela.
La tutela judicial efectiva
constituye un imperativo para todos los jueces en cuanto éstos deben procurar
la protección de los derechos o intereses de las partes, haciendo uso de todos
los mecanismos que el ordenamiento jurídico le suministra para lograr la
efectividad en el ejercicio de los derechos y garantías que se consagran:
El derecho a la tutela
judicial efectiva, de amplísimo contenido, comprende el derecho a ser oído por
los órganos de administración de justicia establecidos por el Estado, es decir,
no sólo el derecho de acceso sino también el derecho a que, cumplidos los
requisitos establecidos en las leyes adjetivas, los órganos judiciales conozcan
el fondo de las pretensiones de los particulares y, mediante una decisión
dictada en derecho, determinen el contenido y la extensión del derecho
deducido, de allí que la vigente Constitución señale que no se sacrificará
la justicia por la omisión de formalidades no esenciales y que el proceso
constituye un instrumento fundamental para la realización de la justicia
(artículo 257). En un Estado social de derecho y de justicia (artículo 2 de la vigente Constitución ),
donde se garantiza una justicia expedita, sin dilaciones indebidas y sin
formalismos o reposiciones inútiles (artículo 26 eiusdem), la interpretación de
las instituciones procesales debe ser amplia, tratando que si bien el proceso
sea una garantía para que las partes puedan ejercer su derecho de defensa, no
por ello se convierta en una traba que impida lograr las garantías que el
artículo 26 constitucional instaura
La conjugación de
artículos como el 2, 26 ò 257 de la Constitución de 1999, obliga al juez a
interpretar las instituciones procesales al servicio de un proceso cuya meta es
la resolución del conflicto de fondo, de manera imparcial, idónea,
transparente, independiente, expedita y sin formalismos o reposiciones
inútiles. [7]
Conforme a nuestra carta magna el
ciudadano tiene el Derecho de Acceso a la Información Pública, derecho que para
ser protegido y para que reciba una tutela judicial no depende de que sea
desarrollado en texto legislativo alguno como hemos señalado. La norma que lo
consagra, como todos los derechos de rango constitucional, es plenamente eficaz por si misma
y, por lo tanto, establece pautas para el funcionamiento del órgano al que se
refiera la norma Constitucional [8], y un límite al ejercicio
del poder público.
3.-
De la previsión constitucional del Derecho de Acceso a la Información Pública
Es importante tener presente lo
anteriormente señalado, tenemos una percepción de la constitución como nuestro
máximo cuerpo normativo siendo ello la mayor garantía para los ciudadanos. Es
lógico que así sea, sería poco garantista un texto constitucional que prevea
derechos a los ciudadanos que no puedan ser exigidos ante la inercia del poder
legislativo, o cuando aun siendo diligente no ha sido lo suficiente para
regular el abanico de derechos previstos en el texto constitucional. Ante tales
situaciones existe una salida, proteger al ciudadano aun ante la inexistencia
de una norma que regula el derecho que la constitución le reconoce de lo
contrario el texto constitucional se convertiría en un ineficaz instrumento de
protección de derechos constitucionales y controlador del poder público.
El derecho de acceso a la
información pública no está contenido en un solo artículo de la Constitución,
el mismo se desprende de varias normas de las que se infiere la existencia de
este derecho y de la obligación del Estado en suministrar información a los
ciudadanos.
En efecto, la Constitución señala
de manera precisa el derecho de todos los ciudadanos de “… de representar o
dirigir peticiones ante cualquier autoridad, funcionario público o funcionaria
pública sobre los asuntos que sean de la competencia de éstos o éstas, y de
obtener oportuna y adecuada respuesta” (artículo 51).
Tal y como puede leerse la
primera parte del mencionado artículo establece un derecho de petición de los
ciudadanos respecto a todos y cada uno de los asuntos que sean
tramitados por cualquier funcionario público en el ámbito de su
competencia. Se requiere, en tal sentido, que la petición sea dirigida a (1) un funcionario público y que lo que
sea requerido (2) sea de su
competencia. Obviamente no puede requerirse información que no sea manejada a
quien le es requerida, esto tiene coherencia con los principios (a) de legalidad, en base de la
cual el funcionario solo puede hacer lo que la ley le permite hacer, y (b) el de la oficialidad de la información[9],
ya que la información requerida y otorgada es suministrada por un órgano
oficial.
De igual forma se establece la
correlativa obligación al funcionario ante la solicitud realizada de responder
de manera adecuada y oportuna. Tales adjetivos que constitucionalmente se le
han impuesto a la respuesta que debe dar el funcionario obedece a elementos de
tiempo en la respuesta y coherencia con lo que se está preguntando. En este sentido, ha señalado la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en decisión N° 2.073/2001, del 30 de octubre
de 2001, Caso: Cruz Elvira Marín y Teresa de Jesús Valera Marín:
“La disposición transcrita, por una parte, consagra el derecho de
petición, cuyo objeto es permitir a los particulares acceder a los órganos de la Administración Pública
a los fines de ventilar los asuntos de su interés en sede gubernativa.
Asimismo, el artículo aludido, contempla el derecho que inviste a estos
particulares de obtener la respuesta pertinente en un término prudencial.
Sin embargo, el mismo texto
constitucional aclara que el derecho de petición debe guardar relación entre la
solicitud planteada y las competencias que le han sido conferidas al
funcionario público ante el cual es presentada tal petición. De esta forma,
no hay lugar a dudas, en cuanto a que la exigencia de oportuna y adecuada
respuesta supone que la misma se encuentre ajustada a derecho, pero no implica
necesariamente la obligación de la Administración de acordar el pedimento del
administrado, sino sólo en aquellos casos en que el marco jurídico positivo
permita al órgano de la Administración tal proceder, sobre la base de las
competencias que le han sido conferidas.
Desde la
óptica anotada, la petición es ciertamente un derecho fundamental, pero no supone que pueda
dirigirse cualquier planteamiento ante cualquier autoridad pública; del cual
pretenda derivarse un supuesto «derecho a acordar lo pedido», cuando la solicitud
que ha sido planteada excede el ámbito objetivo de potestades y facultades del
órgano que está llamado a responderla, en este caso, denegándola”
Asimismo, es de destacar que la
misma Constitución prevé la posibilidad de que los funcionarios públicos que infrinjan
la obligación de otorgar oportuna y adecuada respuesta sean destituidos, al
señalar de seguidas en el mismo artículo 51 que ”Quienes violen este derecho serán sancionados o sancionadas conforme a
la ley, pudiendo ser destituidos o destituidas del cargo respectivo.” Habilita
así el texto constitucional al legislador para que prevea la destitución como máxima
sanción para aquellos funcionarios que violen tal derecho.
En este sentido, la Sala Constitucional
ha sido muy celosa en que los funcionarios públicos cumplan con su obligación
de responder las peticiones que les hagan las personas naturales o jurídicas
cuando dichas peticiones se encuentran en el ámbito de sus competencias: “ En
razón de lo anterior, estima la Sala que el fallo dictado el 28 de marzo de
2001 por la Corte
Primera de lo Contencioso-Administrativo, mediante la cual
declaró parcialmente con lugar la presente acción de amparo constitucional, se
encuentra ajustado a derecho, toda vez que constituye una obligación
constitucional y legal del Consejo Universitario de la Universidad Central
de Venezuela emitir respuesta oportuna y adecuada sobre la petición formulada
por el ciudadano Eric Lorenzo Pérez Sarmiento, y por tal motivo confirma la
decisión proferida por esa Instancia Judicial. Así se decide.” (Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 2 de octubre de 2002, sentencia número 2.323)
Parece el umbral del derecho
de acceso a la información pública, o el derecho de acceso a la
información pública, o si se quiere es la previsión de un triple derecho (1) un
derecho de requerir información respecto de un asunto en el ámbito de la
competencia de los funcionarios públicos que se agota con requerirlo. Es el derecho de acceder a la información mediante
la petición planteada; (2) Pero
nada se hace con garantizar o prever el acceso a la información, la misma norma
también prevé el derecho de recibir respuesta ante el requerimiento de
información planteada al funcionario público, se obliga a otorgar respuesta. El derecho de recibir respuesta,
negativa o positiva ante el requerimiento, pero se debe responder; y (3) el derecho de que la respuesta recibida sea adecuada o coherente con lo que se requiere y oportuna. En cualquier de las tres fases
o visto de manera autónoma se puede generar la violación de la previsión del
artículo 51 de la Constitución.
El derecho de acceso a la
información pública tiene un refuerzo en otras normas de carácter
constitucional. No hago alusión en este contexto de los acuerdos internacionales
en materia de derechos humanos que, conforme a los artículos 22 y 23 de la
Constitución, tienen jerarquía constitucional en nuestro sistema jurídico.
Me refiero en este sentido, a los
artículos 141 y 143 de la Constitución. El primero predica los principios
de transparencia y rendición de cuentas al cual está sometido la Administración
Pública y el segundo del derecho de los ciudadanos de ser informados de manera
oportuna y verazmente por la Administración Pública de cualquier actuación
sobre la cual dichos ciudadanos estén interesados, así como el derecho de acceso
a los archivos y registros administrativos con la limitaciones que, aceptables
dentro de una sociedad democrática, hayan sido previstas en la Ley. Es clara la
constitución al prever que no se
permitirá censura alguna a los funcionarios públicos que informen sobre asuntos
bajo su responsabilidad.
Se destacan en ambas normas el
libre acceso que tienen los ciudadanos sobre los registros y archivos
administrativos[10]
y la imposibilidad de que las autoridades administrativas puedan impedir el acceso
de la información contenida en los archivos administrativos por parte de los
ciudadanos salvo que mediante una Ley (dictada por la asamblea nacional) se establezcan
limitaciones para el acceso a tal información.
Existen limitaciones específicas
en algunas leyes como la Ley para Promover y Proteger la Libre Competencia, en
el Código Orgánico Procesal Penal, son normas que limitan el acceso a la
información contenida sobre particulares en investigaciones o procedimientos
administrativos. El legislador considera la información como confidencial y se
evita que terceros accedan a ella y pueda verse afectado su titular.
La Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia en fecha 20 de enero de 2004, sentencia número 29, ha señalado que:
“De otra parte, y sobre la base de la anterior consideración, esta Sala
comparte el criterio según el cual el derecho a la información que acogió el artículo 143 del texto constitucional
vigente no abarca aquellos documentos de contenido confidencial o secreto. Sin
embargo, la confidencialidad de un documento requiere de la existencia previa
de una norma que así califique de un acto expreso –que en el caso de autos
no existió- que ponga al particular directamente interesado en conocimiento de
tal decisión, por cuanto la limitación que deriva de esa condición sólo puede
concebirse dentro de un moderno Estado de Derecho y de Justicia, con la debida
garantía de un pronunciamiento motivado en función de su derecho constitucional
a la defensa de los eventuales interesados en la información cuya
confidencialidad se declarase. Así se declara. “
Lo que si debe tenerse como
principio que la información del Estado referente a sus órganos, a su conformación
u organización, de las actividades que éstos realizan y del patrimonio público[11] es estrictamente pública y la excepción es la imposibilidad de su
acceso que sólo la ley –dictada por la asamblea nacional- puede regularla. La
Sala Constitucional del Tribunal Supremo ha señalado en fecha 14 de marzo de 2001, sentencia número 332:
“El
transcrito artículo 143 establece dos derechos distintos, el primero debe ser
cumplido por la Administración a favor de los ciudadanos, y es a informarles
oportunamente del estado de las actuaciones contenidas en los expedientes administrativos en los cuales
tengan interés, y donde se van a dictar resoluciones
administrativas. Tratando el artículo 143, de resoluciones a dictarse, el
derecho de los ciudadanos a estar informados, consagrado en la primera parte de
la norma, está referido al procedimiento administrativo, y estas informaciones
se adelantarán en la forma pautada en la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, o en otras leyes aplicables que rijan procedimientos administrativos.
Además,
la información que reciban de la Administración sobre el estado de las
actuaciones del procedimiento debe ser veraz, desechándose lo falso que pueda
enervar o inhibir tanto al derecho de defensa como el debido proceso,
garantizado por el artículo 49 de la vigente Constitución para el proceso
administrativo.
Este derecho de los
ciudadanos de estar informados, involucra el derecho de acceder a los expedientes del
procedimiento administrativo, lo cual está previsto en el artículo
59 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Hasta allí llega el
primer derecho que otorga el artículo 143 citado.
El
segundo es un derecho de acceso, que coincide con el derecho de acceso
contemplado en el artículo 28 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, y que se ejerce sobre los archivos y registros administrativos que
se llevan en la Presidencia de la República, los Ministerios y demás organismos de la Administración Pública Nacional, que
conforman el sistema de archivo documental (artículos 72 y 73 del Decreto con
Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Central). “
Asimismo, en el artículo 58 del
texto constitucional establece el derecho de toda persona “a la información oportuna, veraz e imparcial, sin censura, de acuerdo
con los principios de esta Constitución” que conforme al análisis
del artículo 13 del Pacto de San José de Costa Rica al protegerse el derecho de
buscar y recibir información se “protege
el derecho que tiene toda persona a solicitar el acceso a la información bajo
el control del Estado” [12] sino simplemente dicha
información no pudiera ser difundida.
En tal sentido, no es difícil
concluir a mi entender que en Venezuela existe un derecho constitucional de
acceso a la información pública que se traduce en requerir la información,
obtener la respuesta de parte de quien se requiere y de que dicha respuesta sea
oportuna y adecuada.
4.-
De la Garantía del Derecho de Acceso a
la Información Pública: Amparo Constitucional
Hemos señalado como se desprende de los artículos 51, 141
y 143 de la Constitución, sin recurrir a tratados o acuerdos internacionales,
el derecho de acceso a la información pública. Tal derecho deber ser a su vez
garantizado por el mismo texto constitucional a través de un mecanismo que lo
haga exigible judicialmente ante aquel funcionario que lo vulnere, con el
objeto de hacer efectivo este derecho y otorgar una verdadera tutela judicial
efectiva.
Ante una violación del
derecho de acceso a la información pública se debe acudir ante los Tribunales
de la República y ejercer una acción de amparo constitucional o un habeas data
público. En sentencia de marzo de 2001 antes citada (Casi: INSACA) la Sala
constitucional había asomado la posibilidad de que cuando se pretendía acceder
a información pública el recurso que tenía que ejercerse era un habeas data
público.
Posteriormente en
fecha 6 de abril de
2004 (Caso: Ana Beatriz Madrid Agelvis) la Sala Constitucional deja
entrever de que sea el recurso por abstención o carencia el medio adecuado para
exigir el cumplimiento del artículo 51 de la Constitución sin excluir al amparo
constitucional. La obligación de responder por parte de las autoridades lo
estudiamos de manera conjunta con el derecho al acceso de la información pública
prevista en el artículo 143 de la Constitución, aunque se puede responder de
manera oportuna y no adecuada y satisfacer el artículo 51 de la Constitución,
pero la impertinencia o incoherencia de la información que se suministre,
dependiendo del caso, puede conllevar a la violación del derecho del acceso a
la información pública.
Señaló la Sala "de que el recurso por abstención o carencia
es un medio contencioso administrativo que puede –y debe- dar cabida a la
pretensión de condena al cumplimiento de toda obligación administrativa
incumplida, sin que se distinga si ésta es específica o genérica.
Asunto
distinto es que el recurso por abstención sea un medio procesal no ya idóneo
por su alcance, sino idóneo en tanto satisfaga con efectividad la pretensión
procesal porque sea lo suficientemente breve y sumario para ello. Es evidente
que la satisfacción de toda pretensión de condena y, en especial, la condena a
actuación, exige prontitud y urgencia en la resolución judicial, a favor de la
salvaguarda del derecho a la tutela judicial efectiva, bajo riesgo de que el
sujeto lesionado pierda el interés procesal en el cumplimiento administrativo
por el transcurso del tiempo. De allí
que, en muchos casos, sí será el amparo constitucional el único medio procesal
que, de manera efectiva, satisfaga estas pretensiones, cuando no sea idónea, en
el caso concreto, la dilatada tramitación del recurso por abstención…"
En fecha 1 de febrero
de 2006, (caso: Asociación Civil Bokshi Bibari Baraja Akachinanu), la
misma Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia afirmó, refiriéndose
al artículo 5, ordinal 26, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia,
que: "No obstante, la norma no
impide –mal podría hacerlo pues violaría el artículo 259 constitucional- que a
través de ese medio procesal, que ha sido delineado por la jurisprudencia –el
‘recurso por abstención’- se ventilen también las pretensiones de condena que
se planteen para exigir el cumplimiento de obligaciones de hacer o dar que no
consistan en ‘específicos y concretos actos’ o cuya fuente no sea la Ley (‘que
estén obligados por las Leyes’) sino una norma sublegal o, como en este caso,
una norma constitucional."
Sin embargo, en
sentencia de fecha 8 de julio de 2008, número 1062 señaló expresamente lo
siguiente:
Ahora bien, esta Sala constata del escrito que presentó la accionante y
de los autos que cursan en el expediente que la ciudadana Andrea Daza acudió en
varias oportunidades a la sede del Instituto Nacional de Aviación Civil (INAC)
con el objetivo de que se le informara lo siguiente: 1. “Planes de prevención
de accidentes aéreos que de acuerdo a la normativa vigente y según cualidad de
órgano regulador del INAC deben tener los equipos que vuelan en el país como
componentes de líneas comerciales, específicamente en la ruta al archipiélago
Los Roques”; 2. “Reporte del cronograma de actividades de inspecciones,
entrenamiento de personal, cursos iniciales, etc., que reposa (sic) en el
expediente de la
Aerolínea Transporte Aéreo de Venezuela (Transaven C.A.)” y;
3. “Documentos de registro y certificación de la Aerolínea Transporte
Aéreo de Venezuela (Transaven C.A.) si es que existen”. Lo cual, según el
alegato de la quejosa, el Instituto Nacional de Aviación Civil (INAC) no le ha
dado respuesta oportuna a su petición.
De lo anterior se colige que la pretensión que se dedujo en la demanda
es la tutela constitucional contra la conducta omisiva del Instituto Nacional
de Aviación Civil (INAC), lo cual, a
decir del accionante, está afectando ilegítimamente sus derechos fundamentales
de acceso a la información, a petición y a la obtención de una oportuna
respuesta.
Ahora bien, de las denuncias de
violación a los derechos fundamentales de la accionante, por consecuencia de la
conducta que se denuncia y se atribuye al Instituto Nacional de Aviación Civil
(INAC), considera esta Sala que, contrariamente a lo que señaló la parte
actora, la actual pretensión debe tramitarse como una demanda de amparo y, por
consiguiente, mediante el procedimiento que prescribe la Ley Orgánica de Amparo
sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por cuanto lo que procura la
presunta agraviada es la obtención de una respuesta y el acceso a una
información que maneja el referido Instituto Autónomo “
Es decir que si se
quiere acceder a la información que maneja una autoridad pública y ésta se
niega expresa o tácitamente, se tiene que ejercer un amparo constitucional por
violación del derecho de acceso a la información.
No obstante en fecha 5
de junio de 2012 (Caso: Asociaciòn Civil Espacio Público) la Sala
Constitucional señaló: "En atención a los criterios jurisprudenciales
señalados, se aprecia que el
recurso por abstención o carencia es el medio judicial eficaz a través del cual
el demandante puede obtener la reparación de la situación jurídica presuntamente
infringida, obteniendo una respuesta por parte de la Administración,
concretamente del Ministro del Poder Popular para la Comunicación e Información."
Como se puede notar la
Sala Constitucional vacila entre la aplicación de un procedimiento u otro en
los casos del derecho a obtener oportuna o adecuada respuesta. Son solicitudes
que se hacen de documentos o información pública donde irremediablemente la
negativa tácita o la expresa incoherente o inadecuada genera la violación al derecho
al acceso a la información pública.
En efecto, en las
sentencias mencionadas existe incoherencia en el uso de una interpretación u
otra para garantizar el derecho a la oportuna respuesta y en consecuencia el
acceso a la información pública. La sentencia de fecha 2001(INSACA) es de carácter
general que pretende delinear el habeas data. Sin embargo, en la de fecha 2004 (Caso:
Ana Beatriz Madrid Agelvis), se había ejercido una acción de amparo
constitucional contra la Fiscal General
de la República por violación del artículo 51 de la Constitución y se utilizó
el argumento de la existencia del recurso por abstención o carencia para
inadmitir el amparo constitucional ante la supuesta existencia de otros medios
procesales. En fecha 8 de julio de 2008 (Caso: INAC) la Sala Constitucional sentenció
que es el amparo constitucional, y no el habeas data que se había ejercido, el
medio adecuado para garantizar el derecho al acceso a la información pública
contenida en los archivos del Instituto
Nacional de Aviación Civil (INAC) y en fecha 5 de junio de 2012 (Caso: Asociación
Civil Espacio Público) declaró inadmisible el amparo constitucional ejercido
contra el Ministerio del Poder Popular
para la Comunicación e Información ya que considera la Sala, para ese
entonces, que es el recurso por abstención o carencia el medio adecuado para garantizar el derecho a obtener
una oportuna o adecuada respuesta previsto en el artículo 51 de la Constitución.
El manejo de una u
otra postura por parte de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia no ha llevado sino a impedir la protección e incluso, como veremos más
adelante, la existencia misma del derecho al acceso a la información pública.
En todo caso, creemos
que el Amparo Constitucional es el medio adecuado por la brevedad y urgencia
del caso en garantizar este derecho constitucional, aunado de que el mismo
constituye el instrumento adecuado para garantizar los derechos
constitucionales.
Ahora bien, ¿cuándo
acudimos? Lo primero es requerir la
información al funcionario quien tiene la obligación de responder en un plazo
de veinte (20) días conforme se señala en el artículo 5 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos.[13]
Si transcurrido este
plazo no ha habido respuesta tiene el solicitante la posibilidad de reclamar
judicialmente la efectividad del derecho de acceso a la información producto de
la abstención en la que se incurre o, en caso de que esta haya sido
suministrada, exigir la coherencia con lo solicitado.
5.-
De la sentencia de la SC-TSJ de fecha 5 de agosto de 2014
En virtud de la falta
de oportuna y adecuada respuesta a la petición de información realizada por
distintas organizaciones no gubernamentales a la MINISTRA DEL PODER POPULAR
PARA LA SALUD éstas decidieron ejercer recurso por abstención o carencia
conjuntamente con acción de Amparo Constitucional como medida cautelar. Todo ello conforme al último criterio
jurisprudencial (2012) en el cual se define el proceso que garantiza el derecho
a obtener oportuna y adecuada respuesta (artículo 51) y que conlleva al acceso
a la información pública previsto en el artículo 143 de la Constitución.
Ante la solicitud de información
por parte de las Asociaciones Civiles la MINISTRA DEL PODER POPULAR PARA LA
SALUD simplemente no respondió, ni en sede administrativa ni siquiera ante el
Tribunal Supremo de Justicia para justificar su conducta omisiva.
En su sentencia la Sala
Constitucional reiteró, en primer lugar, que el recurso y el procedimiento
adecuado para garantizar el derecho a la oportuna respuesta previsto en el artículo
51 de la Constitución es el de abstención o carencia.
Posteriormente pasó
analizar el artículo 143 de la Constitución reiterando una decisión del año
2010 (Nro. 745) en cual ya se había dicho que
"La transcrita sentencia, de carácter vinculante, determina límites
al ejercicio del derecho del ciudadano a ser informado, en el entendido de que
no existen derechos absolutos, salvo el derecho a la vida, por lo que el
derecho a la información no puede ser invocado como un elemento que contribuya
a la antijuricidad. Que a partir de la
citada sentencia, y para salvaguardar los límites del ejercicio del derecho a
la información, el solicitante deberá manifestar expresamente las razones por
las cuales requiere la información, así como justificar que lo requerido sea
proporcional con el uso que se le pretende dar."
Es claro en la
sentencia que no se pretende salvaguardar el ejercicio del derecho al acceso a
la información pública sino sus límites. Es decir, se quiere proteger los límites
para que estos no se vean afectados antes el ejercicio del derecho, que en vez
de ampliarse se restringe al punto de asfixiarlo y dejarlo a la voluntad o
criterio subjetivo del juez de turno.
Al señalar la Sala que
el solicitante (i) deberá manifestar expresamente las razones por las cuales
requiere la información, (ii) y justificar
que lo requerido sea proporcional con el uso que se le pretende dar, no está sino
estableciendo condiciones o elementos cuya existencia dependerá de la libre apreciación
por parte del Juez.
Como
vemos incorpora limites no previstos por el legislador de manera taxativa lo
que se presta y permite que el Juez amplíe el límite a tal punto que convierta
el acceso a la información como una excepción o privilegio. De igual forma la información
del Estado deja de ser esencial y primigeniamente pública como hemos visto.
En tal caso, obliga al
particular a justificar el uso que se le quiere dar a la información siendo que
si esta es pública, no se requiere justificar su uso mas allá de querer que la
misma no se mantenga en la oscuridad.
Cuando se restringe el derecho al acceso a la información pública por parte de
un órgano del Estado y se exige la garantía de tal derecho ante los órganos
judiciales lo que se busca no es otra cosa sino darle publicidad a una información
que por principio es pública y se le
niega tal carácter.
Bajo esta errada interpretación
del artículo 143 de la Constitución la Sala Constitucional, comienza a analizar
la justificación vertida por los accionantes para pedirle información a la MINISTRA
DEL PODER POPULAR PARA LA SALUD, concluyendo de manera poco garantista, y no
sorprendente, del derecho al acceso a la información pública, que:
"En
criterio de esta Sala, peticiones como las de autos, donde se pretende recabar
información sobre la actividad que ejecuta o va a ejecutar el Estado para el
logro de uno de sus fines, esto es, la obtención de medicinas en pro de
garantizar la salud de la población, atenta contra la eficacia y eficiencia que
debe imperar en el ejercicio de la Administración Pública, y del Poder
Público en general, debido a que si bien toda persona tiene derecho a dirigir
peticiones a cualquier organismo público y a recibir respuesta en tiempo
oportuno, no obstante el ejercicio de ese derecho no puede ser abusivo de tal
manera que entorpezca el normal funcionamiento de la actividad administrativa
la cual, en atención a ese tipo de solicitudes genéricas, tendría que dedicar
tiempo y recurso humano a los fines de dar explicación acerca de la amplia gama
de actividades que debe realizar en beneficio del colectivo, situación que
obstaculizaría y recargaría además innecesariamente el sistema de
administración de justicia ante los planteamientos de esas abstenciones."
Según la Sala
Constitucional requerir información y dirigir peticiones a la Administración Pública
sobre asuntos que sean competencia de los funcionarios a quienes se les
requiere o de interés para los particulares, puede afectar la eficiencia de la administración.
La Sala privilegia el no ejercicio del derecho al acceso a la información pública
y legitima la actuación omisiva, inoportuna o incoherente del parte del Estado
ante requerimientos de los particulares.
[1] Gustavo Josè Marìn Garcìa. Abogado Especialista en Derecho
Administrativo. gustavklint@gmail.com
[2] García de E., Eduardo. 1994. La Constitución como norma y el tribunal
constitucional. Civitas. p.71.
[3]Caso: Pepsi-Cola Panamericana vs. Procompetencia. Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo. 5-5-97.
[4] Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. 20-1-00. Caso:
Emery Mata Millán.
[5] Marín, G., Gustavo. 2000. El nuevo proceso de amparo según la
Jurisprudencia de la
Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. Revista
de Derecho Constitucional. Sherwood número
2.
[7] Sala constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. 10-5-01. Caso:
Juan Adolfo Guevara y otros.
[8] Sala constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. 20-1-00. Caso:
Emery Mata Millán.
[9] Es posible que
la información no sea cierta, no veraz
pero es oficial y eso genera certeza ante el receptor.
[10] Desarrollado
en los artículos 155 y siguientes de la Ley Orgánica de la Administración
Pública.
[11] La
Ley Contra la Corrupción señala en el artículo 8:” Toda la información sobre la
administración del patrimonio público que corresponda a las personas indicadas en los artículos 4 y 5 de esta Ley, tendrá carácter público, salvo las excepciones que
por razones de seguridad y defensa de la Nación expresamente establezca la ley.
[12] Corte
Interamericana de Derechos Humanos, Caso Claude Reyes y otros vs. Chile,
Sentencia de 19 de septiembre de 2006. De igual forma tienen vigencia el
análisis de los artículo 4 y 6 de la Carta Democrática, la Declaración de Nuevo
León y la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción.
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